La Columna de Trajano: Los Regímenes o Estados de Excepción en la Doctrina, Leyes y Constitución Dominicana

Las condiciones extraordinarias e inesperadas de la ocurrencia de la pandemia del Covid-19, y sus efectos e impacto en los órdenes, social, jurídico y económico, han puesto como si se tratara de una especie de moda, el uso profuso e intensivo de la figura de los estados o regímenes de excepción, caso concreto para casi la totalidad de los países del mundo, la modalidad de estado de emergencia, y con ello muchas interrogantes e incongruencias, producto de las tantas imprevisiones registradas hasta el momento, dando pie a reflexiones de cambios y mejoras en su estructura normativa, jurisprudencial y doctrinal; veamos:

Conceptualización y antecedentes. Los vestigios más inmediatos que recoge la historia sobre los estados de excepción, los encontramos en la antigua Roma, configurado en sus inicios como una situación de emergencia, derivada fundamentalmente de conflictos bélicos, guerras, revueltas y alzamientos, o situaciones relacionadas con catástrofes o fuerza mayor, las cuales podrían devenir en afectaciones, calamidades y perturbaciones a la paz pública. (En los aforismos del latín este término se utilizaba como tumultus).

En términos jurídicos y desde ya hace décadas, autores como el jurista español Pedro Cruz Villalon, en su obra Estados Excepcionales y Suspensión de Garantías, publicada en Tecnos, Madrid, 1984, lo asimilaba “(…) al derecho de excepción basado en el mantenimiento sustancial del orden constitucional incluso en situaciones de crisis, si bien con la previsión de una serie de competencias extraordinarias taxativamente enumeradas, que suponen la suspensión de la Constitución en alguno de sus extremos. El estado excepcional constituye el modelo más característico de derecho de excepción y supone el máximo esfuerzo por extender el imperio de la ley a las situaciones de emergencia.”

Principios particulares para la declaración de los estados de excepción, previstos en tratados internacionales. En materia de derechos humanos diversos instrumentos internacionales destacan la observación y cumplimiento de garantías formales, observadas previo a la declaratoria del estado de excepción de que se trate, fundamentalmente recogidas en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, imponiéndoles a los Estados partes, el principio de notificación (Art. 4.1) y el de proclamación (Art. 4.3), en términos similares el artículo 27 del Pacto de San José, Costa Rica se refiere únicamente al principio de notificación (Art. 27). Asimismo, la doctrina también, entre otras referencias y disposiciones implícitas, listan otros principios como veremos a continuación:

El Principio de proclamación. Pauta la necesidad de que el estado de excepción se conciba en un marco de solemnidad, bajo el requerimiento de su proclamación oficial.

El Principio de Notificación. Le impone la obligación a los Estado Parte del sistema de Naciones Unidas, de informar al Secretario General de la ONU, quien a su vez deberá comunicar a los demás Estados parte, las razones y motivos que dan lugar al estado de excepción, la naturaleza de las medidas adoptadas y las disposiciones previstas en el artículo 4, párrafo 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), con el deber de informar cuáles derechos serán objeto de restricción o suspensión. En el caso concreto de la República Dominicana la obligación del principio de notificación se encuentre prevista en la Ley 21-18. Artículo 17, el cual hace mandatorio el dar cumplimiento a los referidos requisitos.

Principio de amenaza excepcional. Previsto en el artículo 4.1, establece que un Estado parte podrá suspender algunas de las obligaciones asumidas en el Pacto, solo bajo la condición de estar frente a una eventualidad excepcional, donde pudiera estar en riesgo la vida de la nación.

Principio de necesidad. Opera ante la eventualidad de circunstancias especiales que pudieran calificarse de “estrictamente necesarias”, con ocasión de la inminencia de una perturbación suficiente para justificar la declaratoria de un estado de excepción, haciendo uso en consecuencia de la cláusula de suspensión de obligaciones de carácter convencional.

Principio de No Discriminación. Postula que las medidas adoptadas no admiten ninguna forma de discriminación. El artículo 27 de la Convención Americana y el 4 del PIDCP, hacen mandatorio que las restricciones impuestas no contengan discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

Principio de concordancia, compatibilidad y complementariedad de las distintas normas del derecho internacional. Estos principios emergen de la vinculatoriedad y obligación que tienen los estados con el cumplimiento de los tratados e instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos. Estos principios procuran dar armonía sistémica a las obligaciones de los Estados, dándole mayor vigencia a la protección de los Derechos Humanos.

Principio de temporalidad. Busca limitar el tiempo de las medidas tomadas, restaurando el justo equilibrio entre los poderes públicos. Este principio encuentra cobijo en el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, al disponer que las medidas que se adopten deben tomarse “por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación”.

Los Estados de Excepción en la Constitución Dominicana.

Concepto y consagración legal. En el contexto dominicano los estados de excepción están previstos en los artículos 262 al 266 de la constitución, además de la ley orgánica No. 21-18, del 4 de junio de 2018, cuyas disposiciones organizan el procedimiento, desarrollo y eventualidades propias de la adopción de alguno de los regímenes o estados de excepción.

En este sentido el artículo 262 de la Constitución lo prevé como, “[…] aquellas situaciones extraordinarias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de las personas frente a las cuales resultan insuficientes las facultades ordinarias. El Presidente de la República, con la autorización del Congreso Nacional, podrá declarar los estados de excepción en sus tres modalidades: Estado de Defensa, Estado de Conmoción Interior y Estado de Emergencia.”

Como puede observarse del artículo 262 de la constitución, no solo se desprende su definición, sino también su clasificación y modalidades, además de la facultad exclusiva del presidente de la república para su declaratoria, siempre con la autorización del congreso, precisiones que vienen a ser refrendas y desarrolladas casi en idénticos términos en los artículos 4 y 18 de su ley de desarrollo, número 21-18.

En suma, la constitución a grandes rasgos los contempla, define, clasifica, establece los criterios y pautas para su adopción y refiere los derechos fundamentales constitucionales que pudieran estar sometidos a suspensión o limitación, durante la vigencia de alguno de los estados de excepción.

Clasificación de los estados de excepción. Como hemos apuntado el artículo 262 de la constitución en su parte final deja explícita la clasificación de la existencia de tres modalidades de regímenes de excepción, el Estado de Defensa, el Estado de Conmoción Interior y Estado de Emergencia, definido respectivamente en los artículos 263, 264 y 265, a saber:

El Estado de Defensa, tiene lugar ante la inminencia, peligro o posible afectación de la soberanía nacional o la integridad territorial, de amenaza o ataque de fuerzas armadas externas en contra del país, (por ejemplo, estado de guerra con países o país enemigo), en cuyo caso y ante la declaratoria del referido régimen especial, no podrán suspenderse los derechos constitucionales, listados en los doce numerales del artículo 263 de la constitución.

El Estado de Conmoción Interior, tiene lugar ante el desorden, perturbación al orden público, a la paz ciudadana o cualquiera otra situación que pueda poner en peligro la convivencia pacífica en todo el territorio o parte de él, con la salvedad de que su declaratoria y adopción siempre deberá estar sujeta a que las autoridades por la vías normales e institucionales, no puedan restaurar el orden público, ejemplo una guerra civil, o caos de gran y desbordante magnitud, donde el gobierno requería de poderes especiales para la pronta y oportuna restauración de la paz pública.

El Estado de Emergencia, es el más versátil y popular de todos, dadas las variadas y numerosas posibilidades que conducen a su adopción, en concreto tiene lugar ante la ocurrencia de hechos que amenacen o perturben en forma grave e inminente el orden económico, social, medioambiental del país, o que constituyan calamidad pública, una cantidad amplia y extensa de eventualidades, que fuera de causales de los anteriores estados de excepción, incluyen los denominados eventos de fuerza mayor o catástrofe natural, un ejemplo, la situación vivida por el país, con la pandemia del coronavirus, o un ciclón, terremoto u otros.. etc.

Asimismo, el artículo 266 de la constitución además de prever las condiciones generales en el plano regulatorio de los estados de excepción, lista en el numeral 6, desde la letra a, hasta la k, los derechos constitucionales, que tanto, en el estado de conmoción interior, como en el de defensa, pueden suspenderse.

La Declaratoria del Estado de Excepción en la legislación dominicana. Como hemos descrito la constitución de la república en los artículos 262 al 266, y una cantidad apreciable de numerales, les dan un tratamiento amplio a la previsión de los estados de excepción, yo diría que casi con posibilidades de no precisar de una ley para su procedimiento y adopción, no obstante, las constituciones siempre dejan implícita o explícita una reserva de ley para los detalles, desarrollo y mecánica procesal a utilizar, todo ello para la implementación de los derechos e instituciones previstas en la Carta Magna, ello motivó al legislador a replicar casi todo el contenido constitucional, además de otras previsiones en la referida Ley Orgánica número 21-18 sobre la regulación de los Estados de Excepción, de fecha 4 de junio de 2018, disipaciones que a seguidas resaltaremos, para describir el procedimiento utilizado para su declaratoria.

Procedimiento (Ley 21-18). El artículo 18 de la citada Ley 21-18, en consonancia con la constitución establece que le corresponde al El Presidente de la República, la facultad con la autorización del Congreso Nacional, de declarar los estados de excepción en sus tres modalidades. Si el Congreso Nacional no se encuentra reunido, el Presidente de la República puede declarar los estados de excepción, lo que conlleva convocatoria inmediata del mismo para decidir al respecto.

La solicitud debe especificar las razones por las que deba declararse y los derechos que serán suspendidos o limitados y ser respondida por el Congreso en un plazo de 10 días, sea de aceptación o de rechazo, que se expedirá por resolución motivada y el plazo máximo de duración.

En caso de que el Congreso Nacional autorice la declaratoria de estado de excepción integrará una comisión bicameral, de conformidad con sus reglamentos internos, que se encargará del seguimiento de las actuaciones y medidas tomadas durante el período de duración de dicho estado de excepción.

Oportunidad de emisión del Decreto de declaratoria del estado de excepción. El decreto que declara la vigencia de un estado de excepción se expide en el plazo de cinco días después de recibida la autorización del Congreso Nacional. Si no emite el Decreto en ese plazo, tendrá que solicitar de nuevo la autorización, la cual también deberá motivar.

Contenido del decreto que declara el estado de excepción. El decreto que declare el estado de excepción, que entra inmediatamente en vigencia, contendrá por lo menos los siguientes datos: 1) Motivación para la declaratoria de estado de excepción. 2) Especificación clara del estado de excepción del que se trata. 3) Ámbito territorial y material del estado de excepción. 4) Tiempo de duración del estado de excepción, según lo establecido por la autorización emitida por el Congreso Nacional. 5) Medidas a tomar durante la vigencia del estado de excepción.

Restricciones generales. Las medidas adoptadas durante los estados de excepción, así como su duración, serán las estrictamente necesarias e indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad, y serán proporcionales a las circunstancias. Asimismo, el decreto que declare el estado de excepción será publicado en la Gaceta Oficial y difundido por todos los medios de comunicación públicos que sean necesarios.

Prórroga de los estados de excepción. En caso de que persistan las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, el Poder Ejecutivo podrá solicitar al Congreso Nacional, cuantas veces sea necesario, la prórroga del estado de excepción, con cinco días de antelación a la finalización del período originalmente establecido. La prórroga concedida no podrá exceder del tiempo ya autorizado para el estado de excepción de que se trate.

La solicitud de prórroga contendrá las justificaciones necesarias que expliquen la necesidad de extender la duración del estado de excepción correspondiente. El procedimiento para conocer de la solicitud de prórroga es el mismo establecido para conocer de la declaratoria de estado de excepción.

Los informes de justificación requeridos por la ley: periodicidad. Los estados de excepción ameritan que el Presidente de la República informe al Congreso, a ambas cámaras, sobre las disposiciones que haya tomado y la evolución de los acontecimientos que tengan lugar durante la vigencia de los estados de excepción. Estos informes serán rendidos cada quince días, durante la vigencia del estado de excepción. Al finalizar el estado de excepción el Presidente de la República, en el plazo de diez días, rendirá un informe final al Congreso Nacional.

El levantamiento del estado de excepción también se realiza por Decreto: al finalizar las circunstancias que le dan motivo, el Poder Ejecutivo tiene 2 días para declarar su levantamiento, pero el Congreso puede hacerlo si el Presidente se niega.

Sanciones por incumplimiento. El incumplimiento o resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en los estados de excepción será sancionado de acuerdo con las disposiciones de las leyes vigentes.

Otras particularidades de los estados de excepción de conformidad con la constitución. En un estado de excepción se mantiene para todos los servidores públicos y autoridades, la plenitud y vigencia de las leyes, así como su cumplimiento, salvo las acepciones propias del estado de excepción de que se trate, los actos adoptados durante los mismos estarán sometidos al control constitucional, con la puntual observación de que todas las autoridades de carácter electivo, muy especialmente el Congreso Nacional, mantienen sus funciones y facultades.

Conclusiones parciales respecto de los estados de excepción en la Constitución dominicana. Resaltan varios aspectos no previstos ni por la Constitución ni por su norma de desarrollo, la Ley 21-18, citada, en cuanto a la declaración y efectos de los estados de excepción en la República Dominicana.

En torno a los requerimientos exigidos para declarar un estado de excepción, consta que se trata de un aspecto demasiado inespecífico, demasiado vago y demasiado extenso. Por ejemplo, se han declarado estados de excepción tanto con ocasión de la pandemia mundial de COVID-19, como por lluvias torrenciales en el nordeste de la República, que ocasionaron algunos daños y que para resolverlos, bastó asfaltar una cantidad determinada de vías públicas, (Ver al respecto los decretos presidenciales números 340-16, 341-16, 342-16, 344-16 y 370-16 de fechas 11, 14, 18, 24 de noviembre y 15 de diciembre de 2016), cuando menos ha de aceptarse que las causas determinantes de un estado de excepción son imprevistas.

En cuanto a la suspensión de derechos, tampoco existe la precisión requerida, consta que, de un lado, el artículo 265 numeral 4 dispone que “Los estados de excepción no eximen del cumplimiento de la ley y de sus responsabilidades a las autoridades y demás servidores del Estado”; mientras el numeral 5 del mismo artículo ordena que los actos adoptados (durante los estados de excepción) estarán sometidos al control constitucional, (que en calidad de garantías de derechos fundamentales prevé el amparo, el hábeas data y el hábeas corpus).

Cuestionamientos derivados de los estados de emergencia adoptados durante la pandemia del Covid-19. La opinión pública y con mayor empuje la clase jurídica dominicana ha formulado reiteradas críticas sobre la mecánica utilizada por los poderes públicos para la declaratoria, procedimiento y desarrollo del estado de emergencia, siendo las acusaciones más socorrida entre otras, el usar la pandemia con fines electorales, el poco rigor en la aprobación del congreso, bajo la modalidad de una resolución con mayoría simple, todo ello fuera de la trascendencia que supone la posibilidad de afectar y restringir derechos fundamentales, facultades propias de leyes orgánicas, nunca de una resolución, incongruencias en proceso de ponderación y fallo en inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional.

También ha sido objeto de discusión, con la errónea interpretación de que el estado de emergencia autorizado por el congreso y declarado por el Poder Ejecutivo, el lunes 20 de julio, por 45 días viola la constitución, por exceder su vigencia el 16 de agosto, fecha donde habría indefectiblemente un cambio de mando, alegato y reiteramos erróneo, al interpretar que el artículo 266 numeral 3 de la constitución, establece que las autoridades electivas durante los estados de excepción mantienen sus atribuciones, todo ello en clara referencia al entorno administrativo de facultades que no se ceden ni anulan en el marco de un estado de excepción; además de la continuidad del estado, donde quien encarna la facultad es el Poder Ejecutivo, y no una persona en particular, resultando por demás impensable y un absurdo, el considerar siquiera, que el legislador adjetivo por una simple resolución pueda alterar el curso constitucional, y más aún de la esencia misma del espíritu de la democracia, manifiesto en la voluntad y soberanía popular, registrada el pasado 5 de julio, con una victoria contundente de más del 50% a favor del recién electo presidente constitucional de la República Dominicana, Luis Abinader.

Ciertamente y como reflexión final, tenemos que empezar a considerar una reforma que pueda sortear y prever los escollos verificados con la emergencia del coronavirus, adecuando las leyes penales, de salud y particularmente la 21-18, sobre los estados de excepción a las circunstancias y experiencias recientes y sin precedentes, como lo ha sido el Covid-19, con más de 15 millones de infectados y cifras superiores a los 600 mil muertos en todo el mundo. 

El autor es abogado, politólogo y presidente de la Fundación Justicia y Transparencia. Correo electrónico: trajanopotentini1@gmail.com